曾建元
國立臺灣大學國家發展研究所法學博士
中華大學行政管理學系助理教授
國立新竹教育大學人力資源發展研究所兼任助理教授
臺灣教授協會法政組召集人
很高興能事先拜讀到國立臺北大學不動產與城鄉環境學系博士班研究生藍逸之同學的大作〈政治邊界做為一種治理基盤／障礙？──在「一國兩制」下香港─珠三角矛盾的新區域主義〉。臺灣本土的博士生能以英文撰寫和發表論文，是非常難能可貴的，我非常羨慕和佩服藍同學的學養。
藍逸之的論文主要從國際地緣經濟學和新區域主義的角度出發，論證香港和珠江三角洲區域經濟整合的必然性，但也指出了整合過程中經濟和政治治理的不一致性弱化了該一區域的治理能量。新區域主義的研究路徑主要觀察的是跨國的區域一體化現象，特別是冷戰結構瓦解後，政治、經濟與社會全面性的區域整合，而由於中華人民共和國在香港實施一個國家兩種制度，香港與珠三角的跨域治理問題乃較諸珠三角各縣市的跨域治理更形複雜。藍文似乎認為，香港和珠三角的政治邊界如果能夠撤除，則必然將降低跨域治理的行政成本，從而有助於提升大珠三角的治理能量和發展潛力。
在一般有關跨域治理的討論中，論者多半會提到以行政區合併或重劃的方式來根本解決問題，就像是新竹市、新竹縣就廣泛的跨域事務進行溝通協調，就遠不如新竹縣、市合併後由統一的行政機關來處理來得有效率。所以藍文的見解，如果放在一般國家內部行政區域重整的層次來看，是理所當然的結論方向。不過，正由於香港面對的是中華人民共和國，所以我們對這一問題的討論，就不能夠放在一般國家內部跨域治理的層次。我有七點意見回應藍文，謹供參考，敬請指教：
一、只要存在地方行政區劃，行政邊界的存在必然是跨域治理的先天障礙。因為各個行政區域都有自身的制度利益，至少各省區縣市政府的官僚就要證明他們自己存在的價值。因此，如果不能組織區域政府，則政治或行政邊界對於新區域主義整合所造成的障礙，不管程度大小，都是一個必須忍受的制度事實。
二、認識了此一現實，如果要克服跨界的障礙實現跨域治理，讓區域內部各行政區願意去尋找出共同發展的方向，則要靠其彼此間的耐心協調，建立互信與共識，使大家基於比較利益，願意互通有無，敢於放棄自己不具優勢的利益，並且讓自己的優勢利益與別人分享，而對於因而犧牲部份利益者，獲益者則應當對其提供補償以作為整合的誘因，所以，在其間，必然要存在一個損益平衡的協調機制，而這一協調機制如要真正發揮作用，則至少要具備強制的力量，對經認定為違約或破壞規則的一方能施以某種程度的制裁，否則，這種跨域協議或行政契約，很可能最終會淪為具文。
三、香港和珠三角的區域發展協調問題，從法制的角度來看很大。若兩者都在一般主權國家的統一治理之下，則中央人民政府自然會至少擁有財稅分配權作為其介入跨域協調與強制履約的政策工具。但因為香港實施一國兩制，為財政獨立的特別行政區，中央人民政府對於香港並無租稅主權，因而在香港和珠三角的跨域治理上，中央人民政府乃缺乏能對香港提供誘因或懲罰的財政分配能力，而只能透過廣東省人民政府來片面要求珠三角各縣市。而在一般跨國的跨域治理上
，國際組織，或是由國際法律體系來加以保證和維護的國際協議或國際契約，則可提供跨域治理所必然發生的種種爭議之處理機制，以及損害賠償的機制。可是
，正也由於香港屬於中華人民共和國，國際法中的國際仲裁或訴訟制度都無法介入處理香港與珠三角之間的法律爭端。
四、香港和中華人民共和國皆為世界貿易組織的會員體，但因另一方面香港的主權屬於中華人民共和國，所以中華人民共和國不同意以國際關係來定位中港關係。當中華人民共和國決定與香港在世貿框架下成立自由貿易區，而又不同意使用自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）的國際法律文件形式來締結中港間的跨域協議，因而就創設出更緊密經貿關係安排（Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA）的形式。不過，我們必須留意的是，正因為香港主權屬於中華人民共和國，因此〈內地與香港關於建立更緊密經貿關係安排〉與一般的國際自貿協定最大的不同，是取消了國際爭議處理機制，也就是根本取消了爭議處理機制。更緊密經貿關係安排／CEPA現有的爭議處理模式是一種「權力型」的協商安排模式，即凡是涉及更緊密經貿關係安排／CEPA的事項只能訴諸協商，一直協商，直到達成結論，別無他法。中華人民共和國不允許內地與香港間的一般貿易爭端訴諸世貿爭端解決機構（Dispute Settlement Body, DSB）來解決，更不允許更緊密經貿關係安排／CEPA下的貿易爭端有協商外的其他解決方式，這種排他性的爭議解決方式是與〈馬拉喀什建立世界貿易組織協定〉相悖的，與世界上其他區域貿易安排爭端解決機制的做法也並不相符。表面上更緊密經貿關係安排／CEPA加速了香港和內地珠三角地區的經濟一體化，實際上，則也更加速了香港在政治上對於中華人民共和國中央人民政府的傾斜。
五、更緊密經貿關係安排／CEPA的履約保證和爭議處理，是透過雙方共同設立的聯合指導委員會的協商來進行的。聯合指導委員會的層次很高，是由中央人民政府和香港特別行政區政府代表共同組成的，這就直接加大了香港對於中央人民政府的政治影響力。也就是說，香港可以通過與中央人民政府的直接對話，在大珠三角的區域經濟整合中擁有相對於廣東省人民政府或其下各級地方政府更多的議價能力，也就是說，香港可以「挾天子以令諸侯」，利用中央人民政府對地方政府的指揮監督權限，來要求珠三角各級政府共同為該區域的發展方案而努力。儘管如此，與不同層級政府間的對話與協調，仍然是香港在大珠三角區域整合中所必須要承擔和完成的功課。
六、這樣看來，一國兩制對香港而言，恐怕反而是大珠三角區域一體化中損益平衡下的最佳政治安排。香港與內地的制度差異並不在於藍同學所謂的法系的不同，即內地為大陸法系，香港為英美法系，事實上，兩地最大的差異在於香港為法治社會，而內地不是。雖然中國大陸是一個黨國威權專制國家，但因為中國共產黨實際上早已成為一個現實功利取向的政治經濟權力集團，加以國家法治不彰，民主監督闕如，中央人民政府各部會就其個別主管業務對於地方政府的監督管理，即所謂的條塊關係，則各自集結形成複雜的政治恩庇侍從關係網絡，起著黨政部門非正式決策的作用。而這種非正式的決策，則非外部人所能掌握、理解者，因而便形成種種非正式的制度性障礙，要靠各種政治人脈關係去一一突破。香港如果在中國大陸未落實法治之前便在行政管理上被納入大珠三角，喪失自身的政治自主性，則中國大陸的條塊關係必將延伸到香港，那麼，香港因為自由化而帶來的經濟繁榮，以及帶動珠三角經濟發展的動能，恐怕亦將隨之沉淪、衰竭。這樣看來，是一國兩制維護了香港的政治自主性，從而保障了經濟自主性。省港間的政治邊界反而成為香港的安全防線。就此而論，香港不可能放棄一國兩制。
七、假使有人仍然認為行政一體化是提升珠三角治理能量的最好方法，則我个人願嘗試提出一個奇想，何不乾脆擴大香港特別行政區的「新界」範圍，向廣東省租借珠三角部份省區，這不就可以局部改善區域內的行政效率了嗎？我的這一想法不是獨創的，英國人在一百年前就在香港實施過，而一九九零年代初期李登輝總統任內提出的〈國家統一綱領〉，亦曾經有過兩岸共同開發大陸東南沿海地區的構想，當時即出現過租借福建將之納入台灣管轄的主張，一旦成真，這就是一個完整的台灣海峽經濟區了。珠三角經濟區如果能由香港來主導發展，我想總是比較讓人放心的。
（本文改寫自作者於民國九十七年十月二十四日中華大學行政管理學系第一屆《提升城市競爭力》提昇城市競爭力國際學術研討會《跨域治理和縣市互動》場次上的評論發言）
民國九十七年十一月四日凌晨三時三刻於臺北晴園
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